Neutralitätspflicht

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Sieht man sich in Deutschland als Vertreter einer Bildungsinstitution mit Aufforderungen zu politischer Positionierung konfrontiert, lernt man schnell, dass im Zentrum der rechtlichen Auseinandersetzung über die Grenzen politischer Aktivitäten im Universitätssektor die sogenannte Neutralitätspflicht bzw. das Neutralitätsgebot steht. Es ist daher notwendig, diese rechtliche Vorgabe ausführlicher zu behandeln.[1]

Es wird dabei allen weiteren Ausführungen vorangestellt, dass die gesetzlich geforderte Neutralität nur gegenüber politisch aktiven Parteien zu wahren ist. Das Neutralitätsgebot gebietet keine Werteneutralität und schränkt auch nicht die Spielräume zu deutlichen allgemein-politischen Positionierungen ein, solange diese nicht direkt „parteiergreifend“ erfolgen. Es soll auch vorab betont werden, dass die häufig in Hochschulgesetzen zu findenden wertebezogenen Grundaussagen sogar dazu verpflichten, widersprechenden Entwicklungen und deren Exponent/innen aktiv entgegenzutreten. So nennt etwa § 4 des Berliner Hochschulgesetz unter anderem folgende Aufgaben: „(1) Die Hochschulen dienen der Pflege und Entwicklung von Wissenschaft und Kunst durch Forschung, Lehre und Studium und der Vorbereitung auf berufliche Tätigkeiten. Sie wirken dabei an der Erhaltung des demokratischen und sozialen Rechtsstaates mit und tragen zur Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen bei. (2) Die Hochschulen tragen mit ihrer Forschung und Lehre zum Erhalt und zur Verbesserung menschlicher Lebens- und Umweltbedingungen bei. Sie setzen sich im Bewusstsein ihrer Verantwortung gegenüber der Gesellschaft und der Umwelt mit den möglichen Folgen einer Nutzung ihrer Forschungsergebnisse auseinander.“ Ein weiteres Beispiel für gesetzlich explizit gemachte Wertentscheidungen stellen die in mittlerweile allen Hochschulgesetzen zu findenden Aussagen zu Gleichstellung, Antidiskriminierung und Chancengerechtigkeit dar.[2]

 

Zur Neutralitätspflicht bzw. zum Neutralitätsgebot kann festgestellt werden, dass beide synonym verwendeten Begriffe nicht direkt aus dem Grundgesetz oder anderen gesetzlichen Grundlagen stammen, sondern, dass sie von der Rechtsprechung in Deutschland im Laufe der Jahrzehnte auf der Grundlage von Artikel 21 Abs. 1 S. 1 u. 2 des Grundgesetzes entwickelt wurden. Dieser Absatz normiert die Freiheit der politischen Betätigung – und dabei insbesondere die Freiheit von politischen Parteien: „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei.“ Die von der Rechtsprechung entwickelte „Neutralitätspflicht“ oder auch das „Neutralitätsgebot“ hat sich – wie das gesamte Grundgesetz – auch vor dem Hintergrund der Erfahrungen im Nationalsozialismus und der damit verbundenen Gleichsetzung von Partei und Staat entwickelt. Ohne auf die jeweiligen Ableitungsschritte einzugehen, kann das Argument wie folgt zusammengefasst werden: Die freie politische Betätigung, in Form von Parteipolitik, kann der Staat nur grundrechtskonform gewährleisten, wenn der Staat selbst parteipolitisch neutral agiert. Diese Argumentation leuchtet ein, wenn man sich den Staat zum Beispiel in seiner Rolle als Organisator/in von Wahlen vorstellt. Diese sind nur dann ordnungsgemäß möglich, wenn die damit befassten staatlichen Organe bei allen Schritten des Wahlvorgangs Neutralität waren. Es kann somit als gefestigter rechtlicher Konsens gelten, dass die staatlichen Organe im Grundsatz parteipolitisch neutral zu agieren haben: „Das Recht politischer Parteien, gleichberechtigt am Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes teilzunehmen, wird verletzt, wenn Staatsorgane als solche parteiergreifend zugunsten oder zulasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern in den Wahlkampf einwirken“.[3] Wie so oft in Rechtsfragen ist der Grundsatz gefestigt, während es um die konkreten Folgerungen kontroverse Ansichten gibt. Diese Debatten ergeben sich nicht zuletzt durch die dem Grundgesetz innewohnende Idee der „wehrhaften bzw. streitbaren Demokratie“ und den aus dieser Vorstellung erwachsenden Grenzen. Im Kontext des deutschen Verfassungsrechts bezeichnet der Begriff der „wehrhaften“ bzw. „streitbaren“ Demokratie den Umstand, dass das Grundgesetz selbst nicht vollständig neutral ist, sondern von einem absolut zu verteidigenden (und unveränderbaren) Kern – der „freiheitich-demokratischen Grundordnung“ – ausgeht, die es im Ernstfall auch zu verteidigen gilt. Berühmtester Ausdruck dieses Anspruchs ist Artikel 20 (4) GG: „Gegen jeden, der es unternimmt, diese (Anm: die verfassungsgemäße) Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.“

 

Einige Beispiele sollen illustrieren, worüber das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit dem Neutralitätsgebot bereits zu entscheiden hatte: Soll es einem Bundespräsidenten erlaubt sein, dazu aufzurufen, sich auf der Straße den „Spinnern“ entgegenzustellen, wie es Frank Walther Steinmaier im Rahmen eines Auftritts vor Schülern des Oberstufenzentrums in Berlin-Kreuzberg getan hatte? Die NPD fühlte sich gemeint und verlor das daraufhin angestrengte Verfahren, da das Gericht der Meinung war, dass ich der „Antragsgegner (Anm: Der Bundepräsident) im Rahmen seiner Repräsentations- und Integrationsfunktion gehalten und nicht willkürlich gegen die Antragstellerin Partei ergriffen (hätte). [4] Weniger Spielraum als dem Bundespräsidenten gewährte das Bundesverfassungsgericht der damals amtierenden Wissenschaftsministerin Wanka, die folgendes Zitat von der Website des von ihr geführten Ministeriums nehmen musste: „Die Rote Karte sollte der AfD und nicht der Bundeskanzlerin gezeigt werden. Björn Höcke und andere Sprecher der Partei leisten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub. Rechtsextreme, die offen Volksverhetzung betreiben, wie der Pegida-Chef Bachmann, erhalten damit unerträgliche Unterstützung.“ [5] Auch einer anderen Ministerin, Manuela Schwesig, wurde durch Karlsruhe eine Verletzung ihrer Neutralitätspflicht bescheinigt, nachdem sie in einem Interview folgendes geäußert hatte: „Aber ich werde im Thüringer Wahlkampf mithelfen, alles dafür zu tun, dass es erst gar nicht so weit kommt bei der Wahl im September. Ziel Nummer 1 muss sein, dass die NPD nicht in den Landtag kommt.“ [6] Als rechtlich unbedenklich hingegen sah es der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz an, wenn die Ministerpräsidentin auf einer dezidiert als Parteiveranstaltung gekennzeichneten Veranstaltung mit der Ansage, dass „alles daran gesetzt werden (muss), um den Wiedereinzug der rechtsextremen NPD im Stadtrat zu verhindern“ den Boden parteipolitischer Neutralität verlässt. [7]

 

Agieren staatliche Organe oder Amtsträger/innen als Privatpersonen – und die Parteifunktionen der jeweiligen Amtsträger/innen sind Teil der privaten Sphäre – steht ihnen unbeschränkt Meinungsfreiheit und die Freiheit der politischen Betätigung zu, ohne an die Neutralitätspflicht gebunden zu sein, die ihnen jedoch in Ausübung ihrer Ämter obliegt. Dazu der Verfassungsgerichtshof Rheinland Pfalz: „Amtsträger dürfen in amtlicher Eigenschaft keine Wahlempfehlung aussprechen, und zwar grundsätzlich weder positiver noch negativer Art. […] Das Neutralitätsgebot gilt aber nur für amtliche Äußerungen. Die Inhaber staatlicher Ämter dürfen nicht nur als Wähler an der Wahl teilnehmen, sondern sich als Bürger wie jeder andere insbesondere auch mit Auftritten, Anzeigen oder Wahlaufrufen aktiv am Wahlkampf beteiligen. Das gilt grundsätzlich auch für die Inhaber herausgehobener staatlicher Ämter“.[8] Im Zuge seiner Rechtsprechung entwickelte das Bundesverfassungsgericht eine Reihe von Kriterien, die wir in weiterer Folge auf Aktivitäten im Hochschul-und Universitätsbereich übertragen können: Erstens muss es sich um staatliches Handeln handeln, und – zweitens – müssen die jeweiligen Amtsträger im Rahmen ihrer jeweiligen staatlichen Zuständigkeit agieren. Für beide Kriterien gilt es als Hinweis, wenn für die jeweilige Äußerung oder Aktivität symbolische oder materielle Ressourcen des jeweiligen Amtes in Anspruch genommen wurden.

An dieser Stelle ist es notwendig festzustellen, dass es nach herrschender Meinung für die Anwendbarkeit des Neutralitätsgebots keinen Unterschied macht, welches Organ einer Universität jeweils Stellung bezieht. „Damit die Neutralitätspflicht gegenüber politischen Parteien auch in Hochschulen wirkt, respektive Hochschulen dieser unterworfen sind, ist es notwendigerweise Voraussetzung, dass Hochschulen ein Teil des Staates sind.“[9] Entgegen einer bei Universitätsangehörigen beliebten – etwas intuitiven – Vorstellung eines staatsfernen autonomen Handlungsspielraums ordnen Juristen das Handeln universitärer Organe recht umstandslos dem staatlichen Handeln zu, obwohl auch die Rechtswissenschaft eine gewisse Unschärfe anerkennt.[10] Dies gilt im Übrigen auch für die Aussagen von Einzelpersonen – etwa Professorinnen –, soweit sich diese im Rahmen ihrer universitären (und damit also staatlichen) Rolle äußern. Ähnlich den politischen Amtsträgern sind somit auch Angehörige der Universitäten mit ihren politischen Äußerungen nur dort vollständig und unbeschränkt durch die Meinungsfreiheit des Grundgesetzes geschützt, wo sie sich privat und ohne Beziehung zu ihren „staatlichen“ Positionen äußern. Wie beim Abschnitt zum Beamtenrecht ausgeführt, unterliegt bei beamteten Universitätsmitgliedern sogar das private Handeln bestimmten Beschränkungen.

 

Im Ergebnis bedeutet dies, dass – entgegen einer populären Erwartungshaltung an die politisch aktive Universität –, den staatlichen Universitäten durch die Beschränkungen des Neutralitätsgebot insbesondere dort ein geringerer rechtlicher Spielraum zukommt, wo konkrete politische Parteien angegriffen oder unterstützt werden sollen. Vor dem Hintergrund des Neutralitätsgebotes erklärt sich somit auch die Bedeutung der Einschätzungen des Verfassungsschutzes, da die Neutralität der „wehrhaften“ Demokratie dort endet, wo das Grundgesetz wie rewähnt vorsieht, dass jenen entgegenzutreten ist, die es unternehmen, die verfassungsgemäße Ordnung zu beseitigen. Als praktisch-rhetorischer Ausweg aus dem Dilemma lässt sich beobachten, dass einschlägige protestierende Stellungnahmen staatlicher Organisatione und Organe gerne im Allgemeinen bleiben – ohne konkrete Parteien oder Politiker/innen zu nennen.

 


[1] Die folgende Darstellung erfolgt auf der Grundlage der Abrisse von Lukas Christoph Gundl ing in Gundling 2017.und Patrick Christian Otto in Otto, Wissenschaftsrecht (WissR) 49 (2016), 135

[2] Beispielhaft etwa §4 (10) LHG Baden-Württemberg: „Die Hochschule bestellt für ihre Mitglieder und Angehörigen eine Ansprechperson für Antidiskriminierung; diese ist nicht an Weisungen gebunden. Sie wirkt unbeschadet der Verantwortlichkeit von Organen und Gremien der Hochschule darauf hin, dass Mitglieder und Angehörige der Hochschulen vor Diskriminierungen aus rassistischen Gründen, wegen der ethnischen Herkunft oder der religiösen und weltanschaulichen Identität geschützt werden.“

[3]Bundesverfassungsgericht, Urt. v. 7. 11. 2015 – 2 BvQ 39/15.

[4] „Damit hat der Antragsgegner sich im Rahmen seiner Repräsentations- und Integrationsfunktion gehalten und nicht willkürlich gegen die Antragstellerin Partei ergriffen.“ Bundesverfassungsgericht, Urt. v. 10. 06. 2014 – 2 BvE 4/13.

[5]Bundesverfassungsgericht; BVerfG, Urt. v. 27. 02. 2018.

[6]Bundesverfassungsgericht, Urt. v. 16. 12. 2014 – 2 BvE 4/13.

[7]Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21. 05. 2014 – VGH A 39/14.

[8]Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21. 05. 2014 – VGH A 39/14.

[9]Gundling 2017.

Gundling 2017.